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煤炭去产能的政策动向

2016-12-28

2016年是煤炭政策频出的一年。围绕国务院7号文件,“去产能、保供应、稳价格”的主线贯穿了一整年,并取得了实效。对煤炭企业而言,认清形势和方向,保持理性和坚韧,尤为重要。为此,本报特邀神华集团政策研究室研究主管张熙霖,解读政策,提供思路,希望对广大煤炭企业有所借鉴。

“去产能是2016年煤炭产业政策的关键词。上半年代表一个阶段,自9月起则进入另一个转折点。”神华集团政策研究室研究主管张熙霖说,今年的煤炭产业政策很密集,力度很大,影响更加深远。

记者了解到,今年2月,《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(简称国务院7号文件)下发。随后,以国务院7号文件为主线,相关部委密集出台了人员安置、资金保障、“三供一业”剥离、减量置换、债务处置等去产能配套文件。

回顾今年以来出台的一系列政策文件,张熙霖认为,合理且取得了积极的成效。

前不久,国家发改委副秘书长许昆林在央视财经论坛暨中国上市公司峰会上表示,根据地方和相关央企上报的数据,今年煤炭去产能的任务已提前超额完成。

2016年以去产能为主线,同时兼顾释放先进产能,以保证市场供应

在张熙霖看来,2016年,我国煤炭产业政策以去产能为主线,同时兼顾释放先进产能,以保证市场供应,“9月是政策的一个分水岭”。

上半年,煤炭去产能政策执行得很坚决,退出产能7227万吨。因冬储煤需求较大,供需关系发生了变化,煤价开始回升。8月31日,秦皇岛港5500大卡动力煤每吨495元,比年初上涨了125元,涨幅33.8%。8月底,原煤库存4.6亿吨,同比下降12.2%。

“进入9月,国家发改委开始出台稳定煤炭供应的政策。”张熙霖说。

9月8日,国家发改委召开稳定煤炭供应、抑制煤价过快上涨预案启动工作会议。当时,5500大卡港口下水煤市场价超过500元/吨。中国煤炭工业协会作为授权代表和一些大型煤炭企业签订了自愿承担稳定市场调节总量任务协议,标志着煤炭分级增产响应机制正式启动,全国每日可增产30万吨。

两周后,国家发改委宣布启动煤炭一级响应,即煤炭每日增产量上调至50万吨,响应范围扩大至全国74处先进产能煤矿。

此后不到一周,国家发改委再次召开保障冬季煤炭稳定供应的会议,并提出四季度可在276个工作日至330个工作日之间释放产能,对应煤矿增至1503处。

张熙霖说:“释放产能政策出台后,煤价还在上涨,这存在客观原因。”

一方面,煤炭需求有季节差异,面临冬储煤高峰期,煤炭需求量较大。另一方面,铁路运力、港口装船量等需要调整。此外,煤矿增产需要一个过程,产能释放需要一定的时间来实现,增产和市场需求相比存在滞后性。

“鉴于多种因素,到目前为止煤价基本稳定。国家发改委为此也做出了努力,尤其在一些机制上。”张熙霖说,“例如,鼓励煤电双方签订长期协议、抑制市场投机等。”

今年11月,神华集团、中煤集团与华能、国电、大唐、华电、国投五大电力集团签订了电煤中长期协议。同月,山西焦煤集团与河钢、首钢、鞍钢、宝钢、马钢、华菱钢六大钢铁集团签订了炼焦煤中长期协议。

“最终签订的价格对于供需双方来说,都是比较合理的,并且价格可以一个月一调,兼顾了市场变动。这是避免煤炭市场大幅度波动的有效之举,是一种双赢的模式,具有积极的意义。”张熙霖说,经历了煤炭“黄金十年”和市场低谷,目前供需双方都比较理性。中长期协议的成功签订,基于供需双方对明年煤炭价格的基本判断——明年煤炭价格基本稳定。

“如果煤炭价格出现大起大落,煤电总会有一方缺乏履行长协的动力,今后应该研究如何让长协规范化、机制化。”张熙霖说。

11月9日,郑商所公告称,动力煤期货保证金比率于11月11日起调整为8%,涨跌停板幅度由原比率调整为6%,以防范市场风险、抑制市场过热。

张熙霖认为,煤价过快上涨是不正常的,不完全是市场作用的结果,可能包含投机成分,有些证券商或者期货商乘机囤货。调整郑州交易市场指数对稳定煤价起到了一定的作用。

政策与市场并不矛盾,好政策应更注重引导而非出现问题再弥补

“无论是发达国家还是发展中国家,无论何种能源、哪个行业,宏观调控都是必要的。”张熙霖说,“政策与市场不矛盾。”

张熙霖认为,市场的健康发展不能只依靠市场行为。“如果大家都去追逐利润,国计民生、能源安全就很难得到保障。如果煤价控制不了,电价就会上升,工业产品价格也会上涨,每个人的生活都会受影响,政策与市场不仅不矛盾,用好了,还能够相互促进、相互作用。”张熙霖说。

国内外对可再生能源的激励性政策,是采用政策影响能源发展的典型案例。

张熙霖告诉记者,德国太阳能发电水平世界领先,不得不归结于政府的引导。在太阳能发电的初始阶段,德国政府给予补贴,给企业利润空间,鼓励其发展。但当太阳能发电产业发展到一定程度时,德国政府降低并逐步停止补贴,转为鼓励企业通过技术进步降低太阳能发电成本,提高竞争力。因为当太阳能发电产业发展到一定程度时,如果继续补贴,就会起反作用。补贴越高,企业规模越大,越没有动力去钻研技术,不仅会使补贴金额短缺,而且会造成产能过剩,不利于行业发展。

“何时补贴、何时退出,都属于宏观调控的范畴。”张熙霖说,有些人认为“行政干预就是计划经济,影响了煤炭市场健康秩序”,这是不负责任的言论。

张熙霖认为,政策有弥补政策和引导政策,这两种政策都很必要,但好的产业政策应该更注重引导,而不是出现问题后再去弥补。政府制定政策前要对行业有清晰的把握和研判,应多征求本行业、领域一线专家和从业者的意见,因为他们能够较为准确地了解市场。

张熙霖表示,煤炭“黄金十年”时,受利润驱使,违法违规的小煤矿大批出现。煤炭“黄金十年”的成绩掩盖了多种矛盾,如乱采滥挖、破坏生态环境、安全事故频发等,就不得不再去依靠行政、法治手段遏制这些行为。

煤炭是我国的基础能源,牵扯到国计民生、煤炭上下游之间的关系、与其他能源行业间的关系等,这些领域都需要进行政策研究。“例如,倡导煤电一体化、强调煤炭清洁开采和利用等,如果政策没有引导好,将会付出很大代价。”张熙霖说,近年来,国家借煤炭市场不景气之机把落后煤炭产能淘汰掉,鼓励发展先进产能,这是正确的方向。

“释放先进产能和去产能并不矛盾。”张熙霖说,“其本质是淘汰真正落后的,鼓励真正安全高效的,目前看来已取得成效。”

今年11月,国家发改委副秘书长许昆林在央视财经论坛暨中国上市公司峰会上表示,根据地方和相关央企上报的数据,今年煤炭去产能的任务已提前超额完成。全国6000多处年产30万吨以下的小型煤矿中已有2600多处列入去产能的范围,煤炭业务板块进一步优化。前10个月,规模以上煤炭企业实现利润537.7亿元,同比增长了112.8%。

在取得成绩的同时,煤炭政策的制定与落实也经历了一些波折。

“今年的煤炭产业政策在执行时,总比市场慢半拍。”张熙霖说,从执行276个工作日制度到按照330个工作日释放部分先进产能,政策存在波动。但一项新政策的制定需要有摸索的过程,相关部门在政策方面做出了尝试,并根据市场形势逐步调整优化,最终满足煤炭市场可持续发展的需要。

“先进产能由相关部门认定、煤炭企业自主申报,由行业协会进行考核。但什么样的产能算是先进产能?目前缺乏一个定性、定量的行业标准。”张熙霖说。

深层次矛盾始终要靠发力去产能化解,未来行业集中度会更高

供给侧结构性改革是重大指导性、前瞻性、针对性的经济工作部署,是普惠性政策,“三去一降一补”是为中国经济把脉,为推进供给侧结构性改革开出的药方,很多企业已经开始从“三去一降一补”中受益。

“在‘三去一降一补’政策中,去产能是头一条。2017年,煤炭去产能还会继续,从总体来看,我国煤炭产能还是过剩的。”张熙霖说,“‘十三五’时期是我国煤炭消耗进一步控制减少的时期,我国煤炭产能严重过剩的局面并没有发生根本改变,煤炭企业的债务问题、资金问题并未得到实质性解决。”

据统计,目前,全国煤炭产能超过60亿吨,而我国煤炭消费市场空间在34亿吨到37亿吨左右,产能过剩达20亿吨。

截至2015年,全国煤炭总产能约57亿吨,包括正常生产的产能约39亿吨、改扩建或新增煤炭产能15亿吨(含违法违规建设8亿吨),停产矿井规模约3亿吨。按照国务院7号文件的要求,未来3年至5年内,煤炭行业去产能规模为5亿吨,合法在建矿规模为7亿吨;按照减量置换的要求,未来合法新增产能控制在2亿吨左右,实际产能为39亿吨。“十三五”规划中,我国2020年的煤炭消费目标折合原煤约41亿吨,考虑39亿吨的产能加上进口煤炭数量,基本可以满足这一需求。

“从静态均衡的结果来看,去产能政策是合理可行的,并将会继续落实下去。”张熙霖说,2017年,减量置换政策将充分推进。小型高危矿井的关停或继续加快,优质高效新建产能将在减量置换的前提下释放;减量置换也可以跨区域进行交换,不影响整体去产能的目标。

张熙霖表示,2017年,产能利用率的管制政策或将逐步放松,276个工作日制度等通过降低产能利用率来限制产量的政策将作为短期政策可能会逐步淡出。去产能的政策重心将从“降产量”向实质“去产能”转换。

对于我国未来的煤炭产业发展形势,张熙霖给出了自己的判断。

首先,如果去产能政策持续有效推行,真正分清落后产能和先进产能,利用好去产能资金,加上市场的选择力度,2018年至2020年间,煤炭产业基本能够实现供需平衡。

其次,从下半年的政策可以看出,如果煤炭去产能速度过快,煤价就会迅速上升,这反映了煤炭在我国基础能源中不可撼动的地位。短期内,可再生能源无法代替传统能源,中央多次指出:推动能源生产和消费革命,首先要实现煤炭的清洁利用。

如何让更多煤炭清洁高效利用,是今后煤炭产业发展的关键问题,也是调整能源结构、实现能源安全的要求。实现煤炭的生产革命和利用革命是两大趋势。

“煤炭很脏是一种落后认知。任何一种能源在使用过程中都会对环境有影响,解决能源环境问题,绕开煤炭是不现实的。”张熙霖说。

未来煤炭行业的集中度会更高。在他看来,跨区域重组是提高煤炭行业集中度的一个重要手段。从整个行业趋势来看,大企业一定会兼并其他的企业,甚至包括央企、国企之间的整合重组,其中既有市场的自发成分,又有政府的引导成分。

张熙霖认为,2016年以来的一系列煤炭产业政策,有利于推进煤炭清洁利用、淘汰落后产能。对企业而言,应该抓住煤炭政策调整的时机,顺势发展。煤炭企业需要认清现状,保持理性。国家早晚要淘汰掉落后产能,煤炭价格在市场和政府的影响下也会逐渐趋于稳定,最终实现供需基本平衡。

“考虑到生产成本、环境成本、运输成本、洗选成本、合理利润等,目前5500大卡动力煤吨煤平均价格(500元到650元)是合理的,这个价格基本能够反映出该商品的价值。随着供给侧结构性改革有效推进,以后煤炭价格剧烈波动的情况将不会出现。”张熙霖说,“各煤炭企业不要一看到煤炭涨价就一哄而上,要多些理性判断。”

张熙霖认为,煤炭企业在安全和环境保护上不能放松。煤炭作为一个高危行业,如果盲目生产,安全就保障不了;如果没有合理的生产计划,环境与资源就会被破坏。

“目前,神华集团已达到较高的清洁开采与利用水平,而更多中小企业还需要政府政策上的引导支持。”张熙霖说。